内容摘要：近年来，在全国不同省市先后出现了几起社会影响巨大的行政执法争议案件，如：上海的张晖事件，河南的孙中界事件，这些事件被学界及普通民众称之为“钓鱼事件”，从而引起了人们对“钓鱼执法”这一问题的广泛研究与争议。本文在阐述钓鱼执法的概念与起源的基础上，对钓鱼执法的违法性、成因及解决对策进行探讨，提出一些观点与建议。

关键词：钓鱼执法；违法性；成因；解决对策

一、钓鱼执法概述

    所谓“钓鱼式执法”，又称“执法圈套”，即指当事人原本没有违法意图，在执法者引诱、教唆之下，才使自身行为违法。这是英美法系的专门概念，它和正当防卫等一样，都是当事人无罪免责的理由。从法理上分析，当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动，国家当然不应惩罚这种行为。 比如，一名便衣警察对某私家车主说：“给你100元把我带到某地，车主不同意，于是警察又说，“给你500元怎么样？”，车主仍未同意，当警察把价码儿加到了1000元时，车主同意了，这就是执法圈套，是执法者引诱、教唆当事人在原本没有违法意图的情况下产生了违法意图，钻入了执法者预先设置的执法圈套。

    理解了钓鱼执法的含义，我们再来谈谈 “钓鱼式执法”的发展渊源。刚开始，“钓鱼式执法”只是效仿刑侦领域的“设套抓捕”以解决“取证难”问题。刑事侦查中的“设套抓捕”，即指在掌握一定证据的同时，为了抓获已知犯罪嫌疑人，而通过“诱惑”方式，以利引之，使其落网。“诱捕”有着严格的控制要求，具体来说，有以下几个条件：第一，诱捕对象是犯罪嫌疑人；第二，已经掌握其部分证据；第三，诱捕时的事实不作为犯罪证据。但刑侦中的设套，是为了抓住已有犯罪嫌疑之行为人，而所设之套本身，也不能成为证据。近年来，由于一系列的主客观原因，行政机关的调查取证工作成为执法过程中面临的极为棘手的问题，因此设套抓捕，请君入瓮的做法成为一种执法流行趋势。这在一定程度上是缓解了执法机关取证难的情况，但所带来的一系列不利的后果也是显而易见的。因此，大陆法系国家对钓鱼执法有严格限制，日本法律禁止执法者为了取证，诱惑当事人产生违法意图，因为这是国家公权侵犯了当事人的人格自律权。在我国，“钓鱼式执法”亦没有法律上的根据。

二、钓鱼执法的违法性

（一）钓鱼执法违背了行政法的基本原则

1、钓鱼执法违反了依法行政原则

    依法行政原则也可称为执法的合法性原则，是指行政机关必须依据法定权限、法定程序和法治精神进行社会管理，依法行政是现代法治社会的一条基本原则，也是执法活动的首要原则。这一原则要求执法机关在执法过程中要严格依照法律和行政法的基本精神履行自己的职责，这不仅要求执法主体必须是具有执法权限的行政主体及工作人员，而且要求行政执法的方式要符合法律的规定，而钓鱼执法就是则恰恰违背了依法行政原则的基本要求。

    首先，在钓鱼执法案件中，进行取证、录音、举报，拔钥匙等采取行政强制行为的均是普通民众。作为一名群众，其虽然有权利对一些违法违规行为进行监督，如进行调查取证，录音，对不法分子进行举报，但对于强行拔下车主的钥匙这一行政强制行为则是无权实施的。因为作出具体行政行为的主体必须是法律明文规定的行政主体，如依法成立的享有行政管理权的行政机关，经法律、法规授权，一些事业单位或者其他组织，除此之外，其他组织和个人都不是实施行政行为的合格主体。因此在钓鱼事件中，执法主体的不合法违反了依法行政原则。

其次，钓鱼执法案件的取证方式违背了依法行政原则。众所周知，钓鱼执法采用的是请君入瓮的引诱性执法方式，在当事人本来没有违法意图的情况下通过不正当手段使其产生违法的意图，并最终实施违法行为的一种执法方式。它的证据是通过引诱和欺诈的方式取得的，是不合法的。

2、“钓鱼式”行政执法不符合诚信原则

    诚信原则也叫信赖保护原则,是政府对自己作出的行为或承诺应守信用,不得随意更改,不得反复无常。在权衡公民与政府的冲突时,要服从法的安定性。“钓鱼执法”的显著特征是“钓鱼式”行政执法的行政相对人具有表面上的“违法行为”。而这种“违法行为”可能是为社会公共利益或者紧急情况下采取的行为。而“钓鱼式”执法，对行政违法嫌疑人采用诱惑性调查手段超过了被普遍认可的国家机关的道德责任界限,这种执法方式无疑对政府行政机关的公信力产生很大负面影响,它对公民的合法权益造成了损害,它损害了政府的形象,最终让公众对行政机关的公信力产生质疑，行政机关的这种钓鱼式执法违反了诚实信用原则，对政府的形象所造成的损害是不可估量的。

（二）钓鱼执法执法程序是违法的

    依照我国相关法律的规定，行政执法主体在行使管理职权时一定要严格依照法定程序进行，更为关键的是，执法所依据的程序应当是正当的，也就是说，这种程序应当公开、公平、公正、民主，符合法治的精神和理念。“钓鱼式”执法往往是诱惑实施违法行为和调查取证同时进行，在还没有违法事实的情况下就已经开始取证，这是不符合法定程序的。此外，当行政机关做出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当的法律程序，采取包括告知、说明理由、听取意见等方式，通过规范行政行为保障相对人的合法权益。

    以“孙中界事件”为例，调查取证和做出处罚是短时间内完成的，没有对其行政行为说明理由，只是以“非法运营”为由扣车罚款，更没有听取行政相对人的意见，交通执法大队的暴力执法行为无论如何也没有有效保障相对人的合法权益。

三、钓鱼执法的成因

（一）执法经济是钓鱼执法产生的根本原因

    执法经济是指执法机关或代表执法机关的个人、团体以逐利为主要目的的执法活动，简单说就是指通过执法来增加单位和个人的“经济利益”，其本质是将作为公共权力的执法权沦为个人谋取利益的工具。由于我国行政执法中面临的各种主客观原因，我国现在的行政执法与利益是有很大的关联的，这些利益关联促使执法机关导致它们利用钓鱼执法为个人谋取私利。我们所讲的利益关联主要体现在以下几个方面：执法人员的个人收入与罚款的挂钩，执法机关的收入与罚款的挂钩，地方政府的财政收入与罚款的挂钩。这“三个挂钩”导致的直接后果是，执法的目的被异化为纯粹为获取罚款收入。本来政府打击黑车的出发点是为了维护公共交通管理秩序及出租车车主的合法利益并最大限度地保护乘客的人身利益及财产利益，然而在“执法经济”的口号下，这一目的却异化成执法者本身完全知道自己打击的并非所谓的黑车，而纯属栽赃陷害，只要获得罚款就行了。有些地方在执法经济的利益驱使下甚至出现了为了增加罚款收入，而默许执法过程中各种违法手段使用的情况，这时的“执法”，已经不是在维护经济和社会秩序，而是在为破坏秩序发售“许可证”了。

（二）有关行政执法程序立法缺失

    在我国，虽然有部分行政执法程序的法律规定，但是都不够具体，也不够具有针对性。而对于行政执法而言，必须严格依照法律规定来规范行政执法的基本程序和步骤以此来保证行政执法的公平、公开和公正。在很多西方发达国家，“钓鱼执法”是被这些国家的行政程序法明令禁止和否定的。而在我国，找不到任何与“钓鱼执法”有关的法律法规，执法机关也就堂而皇之地打擦边球。这样行政执法机关即使在执法过程中侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益也难以遭到法律法规的约束与规制。因此，有关的行政执法程序立法缺失是钓鱼执法产生的法律原因。

（三）执法理念的缺失，执法人员的素质低下

    产生钓鱼执法的另一方面的主观原因是执法人员的执法理念缺失，执法素质低下。众所周知，行政机关的行政权力来源于人民，因此他们就有相应的责任合法合理的运用手中的权力来为人民服务，因此“以人为本，执法为民”的行政执法理念应当扎根于每个执法人员的心中。而钓鱼执法则严重悖离了这一执法理念。行政执法的目的有两方面：一方面是要警示避免违法，另一方面，一旦发生违法要及时纠正，在违法严重到一定后果时要予以制裁。“设饵钓鱼”的手段，完全抛弃了“警示”与“及时纠正”，反而是将对方直接引导到“违法严重”的地步，这样行为的目的是为了更好地完成本机关或是上级机关下达的罚款任务，为本单位进行经济创收，从而获取更多的私利。这种行为已经是完全置人民的合法权益于不顾，滥用手中的行政权力为自己谋取更多的私利。

    除了执法理念的缺失以外，执法人员的素质低下也是导致钓鱼执法现象出现的另外一个原因。近年来，我国行政执法人员的素质已经得到了显著的提高，但距离高素质、高效率的执法队伍建设还有相当大的距离。在现有的执法队伍中，仍然有一些执法人员的素质无法达到我们服务意识强、执法水平高、法制观念强的要求。一些人员并没有将执法为民的理念放在心上，同时不注重个人素质的提高，导致人民的利益因其素质低下而受到损害。正是执法理念缺失，执法人员素质低下这样的主观原因加速催生了以欺诈、引诱的方式执法的不良现象。

（四）行政执法监督体制的弱化

    我国现行的行政监督体制是由行政组织的外部异体监督和行政组织内部自体监督有机组合构成的，但实际运行过程中的实施效果并未如人所愿。对于国家机关系统外个人、组织监督，其作用是十分有限的。根据法律规定，国家机关系统外个人、组织有权对违法行政行为予以揭露、曝光。但在实际政府活动中，政府存在着大量的“暗箱行政”、“幕后交易”，由于政务的非公开性，公众对权力的运行状况完全处在毫无知情的状态下，就谈不上所谓的监督。因此，个人、组织监督作用相当有限且受极大制约。对于行政组织内部自体监督，由于我国目前的行政监督体系中监督主体较多，政府机关内部各种监督主体之间的关系还没理顺，各种监督主体又都程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题,彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为阵,尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动运行高效的有机整体。 这样大大降低了监督的效率和效果。行政监督机制的弱化，使钓鱼执法这种违法行政现象难以得到有效的扼制，从而为其滋生和蔓延提供了一定的空间。

四、解决钓鱼执法这一问题的对策

（一）彻底摒弃执法经济

    从以上我们的分析可以看出，钓鱼执法产生的原因之一是执法经济。由于各执法人员个人，执法机关，地方政府之间存在利益链条，每个利益主体为了个体的私利，都会使用一系列不同的方法去完成自己的任务来保护或者争取得到更多的经济上的利益，因此落实到执法人员个人就采用了明知是违法却又乐此不疲地实施的引诱式执法。因此要想解决钓鱼执法的问题，首先必须彻底摒弃执法经济。这就要从切断各不同主体间的利益链条入手。而在现实中，这种利益链条是通过指标经济来联结的，即：地方政府为了增加自己的财政收入实现创收，给政府部门下达指标任务，而各政府部门又将指标任务交由执法人员去落实，而为了督促执法人员积极完成任务，各执法机关又将个人的奖惩机制与任务完成与否挂钩。因此，必须从源头上解决指标经济的问题。只有地方政府不再将完成定额罚款作为创收的途径之一，也就无需对其下属的各部门下达硬性的任务指标，那么执法人员也就无需想尽一切可行与不行的执法方式去完成任务。

    其次，也可以实行行政罚款收支两条线。我们可以建立完善的财政体制，杜绝执法部门坐收坐支罚款收入，要把全部罚款收入上交财政，执法部门工作人员的薪金福利及办公经费与执法部门的罚款收入额不发生关系。只有这样才能使钓鱼式执法行为失去源动力。

（二）加强行政程序立法

    2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求各级行政机关实施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。然而，时至今天依法行政对于很多地方行政机关来说仍是一句空话，“钓鱼执法”就是行政机关依法行政最具力度的反例。因此，继续切实地推进依法政是必要的。依法行政的基本前提是有法可依，然而，作为规范行政执法行为最重要的法律——行政程序法依然处于立法空白的状态。在西方法治发达国家，几乎无一例外地制定了行政程序法，以规范行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限及调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系，并且在该法中明确禁止了和否定了带有诱惑他人违法犯罪的“诱惑取证”、“警察圈套”这一类执法方式。行政程序法事旨在规范行政行为，控制公权力滥用，保护公民的基本权利和自由。它的制定无疑有助于规范行政行为，因此，应尽快将行政程序法提上立法议程。

（三）提高执法人员的素质，树立正确的执法理念

    我们应当加强执法队伍的建设，为建立一支适应社会主义现代化建设而不断努力。首先我们可以通过各种途径提高执法人员的专业素质，让执法人员能够确切知道自己的行为，哪些是执法行为，哪些是违法行为。要求执法人员通过合法手段进行行政执法或案件侦破，杜绝“钓鱼执法”、“刑讯逼供”等非法手段、杜绝知法犯法。其次，我们还要在执法理念上对他们进行教育，之所以会出现这种钓鱼执法的违法事件，与我们的执法人员缺乏正确的执法理念是有着密不可分的关系的。只有树立“以人为本，执政为民”的执法理念，从观念上深化为人民服务的思想，提高自身的执法境界才能在行动上做到依法行政，维护人民的合法权益，将人民的利益放在首位。

（四）强化行政执法监督体制

    行政监督体制在国家行政管理和行政监督活动中有着极其重要的地位与作用，其是否健全和完善，直接影响到行政管理和行政监督的整体水平与效率。强化行政监督体制，是遏制“钓鱼式执法”的有力武器：一方面，建立监督体系的协调机制。首先，从加强监督立法入手，通过法律具体规范和明确各监督主体的地位、职责、权限，以及监督活动的范围、方式和程序等，建立监督主体之间以及监督主体与客体之间的责任、利益、权利、义务相统一和相协调的关系。

其次，更好地加强各监督主体的整合，建议建立一些相应的联系制度，或增设一个协调委员会之类的机构，对各个监督主体进行综合指导和协调。另一方面，加强民主监督———落实政务公开。解决行政监督深层次的问题,必须以政府行政的公开和透明为基本前提，只有公众和新闻媒体获得更多的知情权和参与权，才能保证行政行为时刻受到上下左右各方面的有效监督。因此，必须将行政活动所涉及的法律、法规、依据、权限和程序公开，把行政执法活动置于广大群众的监督之下，实施“阳光作业”，防止“暗箱操作”。同时，还要完善与政务公开相配套的行为规范、服务承诺和举报投诉方法，使每个具体行政执法行为都经得起社会的监督，充分实现公众对政府公务活动的知情权。

参考文献：

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【2】黎慈、孟卧杰：《法制视域中的钓鱼执法及其反思》，载于《广西社会科学》，2010（3）.

【3】佚名：论我国行政监督体制的完善[EB/OL].http://xiaochengbazhu.bokee.com/viewdiary.185177015.html.

【4】姜民安：《行政法与行政诉讼法》第2版，北京:北京大学出版社，2005.　

【5】方世荣、石佑启：《行政法与行政诉讼法》，北京:北京大学出版社，2006.