民众对预算最直接最感性的需求，也就是预算公开，这在一定程度上促进了相关部门的“三公经费”公开。

　　不计零头，31万条。

　　这是8月5日，预算法修订草案(二审稿，下同)公开征求意见一个月期满时，全国人大收到的意见总数。

　　在同期公开征求意见的法律草案中，预算法的关注度仅次于劳动合同法(55万余条)，远远超过当年个人所得税法修正案创下的纪录。

　　这部从1995年施行至今的法律，在实践中一路磕磕碰碰，几度欲改而不成，如今终于走过二审，完成向社会公开征求意见，等待最后表决。

　　所谓预算，笼统地说即是政府的财政收支计划，也就是政府“钱袋子”怎么花的问题。预算法，顾名思义，就是关于政府“钱袋子”怎么花的法律。

　　在法学界看来，现代意义上的预算法本质上是一种控权法，其宗旨是规范和约束政府的财政收支行为，尤其是财政支出行为，以保障财政资金的安全和合理配置。

　　从某种意义上来说，预算是一国政府治理社会的工具，亦是一国社会治理政府的工具。预算法起的作用是：控制政府的公权力不能随便使用。

　　那么，酝酿良久的预算法修订得怎么样？这次挂到中国人大网上供公众“拍砖”，都收获了什么样的意见？争论的焦点又在哪些条文呢？

立法宗旨引发争议

　　草案的第一条，关于预算法的定位，立法宗旨的表述，就引来批评一片。

　　草案保留了现行预算法的规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

　　这种原封不动的照抄，受到学者几乎众口一词的批评——“完全没有体现预算法的使命”。

　　在学者们看来，预算法是为了规范政府行为、约束政府收支，给政府花钱订规矩的，如果第一条开宗明义的定位只是强调政府管理，着重政府内部管理而不是外部制约，则目的已偏。

　　这种观点在学界早有定论。很早之前，学者王绍光就指出，预算改革的目的是把一个看不见的政府变为一个透明的政府。如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，其承担责任的方式，令人担忧。

　　“而且，‘国家’这样的概念也太含糊了，谁来代表国家？人大？政府？公民？如果被解释为政府，那这部法律就变质了。”上海财经大学教授朱为群对法治周末记者表示。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文更是尖锐地指出：“预算法沦落为管理法而不是控权法。”

　　第一条之外，学者对预算法基本原则提的意见也惊人的一致。

　　草案第九条规定，各级预算应当遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则。

　　“漏了一个最重要的公开透明，这是现代预算制度的核心原则，只有这样，政府才是看得见的政府。”财税专家马靖昊对法治周末记者说。

　　在预算法基本原则中增加“公开透明”，出现在几乎所有学者提的建议中。

　　现行预算法，并没有对预算公开的相关规定。此次草案中，规定了经过人大批准的预算和决算，应当及时向社会公开，获得各界称赞。

　　朱为群也提出，目前草案规定的原则，诸如“统筹兼顾”、“勤俭节约”和“量力而行”，不是法律用语，更像是道德要求。因此，在向人大提建议时，他坚持三个原则，即公开透明、完整独立、收支平衡。

预算公开缺乏明确规定

　　说到底，预算这样宏大而专业的制度受到普通老百姓的关注，源于公开，民众对预算最直接最感性的需求，也就是预算公开，比如多年来穷追不舍的“三公经费”。

　　“随着社会环境的变化，百姓对财政公开、管理的愿望越来越强烈，想要了解这方面的信息，我们应当适应。”财政部财政科学研究所副所长王朝才对法治周末记者说起这次预算法修订的背景。

　　他数出修订草案的进步之处，也特别肯定了草案新增加了预算公开的规定，这在现行预算法中是缺失的。

　　草案的进步有目共睹，却仍然难令学界满意。

　　草案第十一条规定：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”

　　学者普遍认为，预算公开的规定应当更加细致明确，以便操作。

　　“现在的草案，既没有规定公开的方式、时间、对象，也没有规定公开的程度以及相应的救济途径，在实际执行中很容易落空，而把这些授权给国务院，相当于行政机关自己给自己定规矩。”朱为群说。

　　上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪也曾提出，现行法没有预算公开规定，因此行政部门通过一些条例将绝大部分预算信息列入了国家秘密的范围，这是预算缺乏法制化管理的重要原因。他也呼吁：“预算公开必须要有明确的法律标准。”

　　至于预算公开的程度，今年上半年关注时事的人们还清楚记得，陆续公布的90多个中央部门2012年的预算——最受公众关注的“三公经费”没有单独列出，科目仍然宽泛笼统，具体的支出结构、去向无从知晓——许多公众的第一反应依旧是“看不懂”。

　　看不懂，是跟预算的功能分类和经济分类两大分类有关，同时又受类、款、项、目四个级别的粗细限制。

　　多年来致力于推动中国各级政府财政预算公开的公共预算观察志愿者吴君亮告诉法治周末记者，现在公开的预算主要是按功能分类，大部分预算只编制到类、款，非常粗犷，不仅人大代表很难审议，老百姓也很难看懂。

　　例如教育类支出，其中的教育管理事务这款，再下面的行政运行这项，给个笼统的数字，仍然很难知道钱是怎么花出去的。

　　预算公开是为了便于监督，要判断这钱花在什么地方、花得对不对，需要具体详细的数据说明。

　　“在预算只编制到款的情况下，人大不可能在预算审批过程中，将各种不合理的支出，例如‘三公’消费、政绩工程，从中识别出来并剔除出去，也不可能在预算执行和监督过程中追究行政机关的支出责任。”吴君亮说。

　　因此，学界呼吁，预算编制应尽可能细，同时也应该有经济分类编制。

　　但王朝才认为预算公开不宜在修订时规定过细，他认为现在的公开并不彻底，也不是所有的部门和所有的账本都公开，政府运行还有不规范的地方。

　　“如果做不到，规定了也没有用，法律必须面对现实，不能冒进。”王朝才表示。